《動(dòng)物防疫法》是預(yù)防、控制、消滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康的主要法律，該法的頒布實(shí)施，將從事動(dòng)物飼養(yǎng)、出售、流通、屠宰、動(dòng)物產(chǎn)品的加工等行為納入法制化管理軌道。

多年來的執(zhí)法主體一直是畜牧獸醫(yī)主管部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門，隨著改革開放步伐的加快，經(jīng)濟(jì)蒸蒸日上，信息日益發(fā)達(dá)，國際貿(mào)易日趨活躍，外來重大動(dòng)物疫病如小反芻獸疫、非洲豬瘟伴隨而來，舊的法制體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為此，2015年中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》的文件后，多地逐步開展了試點(diǎn)工作，A縣也成立了綜合執(zhí)法局，將農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、水利、水保、城建、環(huán)保等多部門歸并，集中力量，統(tǒng)一執(zhí)法。2019年為貫徹落實(shí)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，又將獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法職責(zé)從綜合執(zhí)法局剝離，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，隸屬縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。

2年來，在重大動(dòng)物疫病流行特別是非洲豬瘟在全國大面積暴發(fā)的嚴(yán)峻背景下，更加需要規(guī)范約束行為人，打擊違法犯罪，切斷非洲豬瘟傳播途徑，達(dá)到控制疫病、依法治牧、執(zhí)法為民的目的。但是由于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革只停留在歸并整合上，忽略了管理體制建設(shè)，在《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法和監(jiān)督管理中出現(xiàn)了體制不順、機(jī)制不全、權(quán)責(zé)混亂、推諉扯皮、執(zhí)法空檔現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法不力、有法不依、違法不究、執(zhí)法效力低下。

存在問題

動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法職能“一刀切”，基層執(zhí)法出現(xiàn)斷層，A縣成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)后，撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所大部分行政職能，只保留產(chǎn)地檢疫及出證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格被取消，使?jié)B透到養(yǎng)殖一線，經(jīng)常督查和服務(wù)合二為一的雙身份人員(官方獸醫(yī)、行政執(zhí)法)只能為養(yǎng)殖戶提供技術(shù)服務(wù)，發(fā)現(xiàn)違法行為人，一不能亮證警告，二不能調(diào)查取證，更不能查扣處置，等到逐級(jí)報(bào)告，違法行為人早已逃之夭夭，執(zhí)法大隊(duì)到達(dá)時(shí)往往無功而返，造成動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效落實(shí)和開展的不良局面。

綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員調(diào)配失當(dāng)，綜合業(yè)務(wù)水平較低新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)成員是畜牧、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技部門的參管人員，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，行業(yè)技術(shù)又生疏，自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平與其崗位職能要求存在一定差距，平時(shí)督查看重的是書面上記錄痕跡的完整性，忽略了各種記錄的關(guān)聯(lián)性，如生豬屠宰廠有入場(chǎng)、巡回留觀、同步檢驗(yàn)檢疫、出廠，養(yǎng)殖場(chǎng)有生產(chǎn)、死亡、出售等記錄。這些記錄是環(huán)環(huán)相扣，相互關(guān)聯(lián)的，不吻合就有編造的嫌疑，督查只是片面的看每種記錄的完整性，沒有詳細(xì)分析其關(guān)聯(lián)性，對(duì)檢疫、消毒等技術(shù)操作性強(qiáng)的工作更是看不出貓膩，查不出實(shí)質(zhì)問題，導(dǎo)致從事這些行業(yè)的行為越來越不規(guī)范。

產(chǎn)地檢疫失去法律后盾，“一對(duì)一”監(jiān)管落而不實(shí)產(chǎn)地檢疫是《動(dòng)物防疫法》賦予的行政許可，行政強(qiáng)制措施。新修訂的《動(dòng)物防疫法》仍然將產(chǎn)地檢疫行政主體和行政職能賦予動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和官方獸醫(yī)，官方獸醫(yī)實(shí)施檢疫是代表國家的執(zhí)法行為，有國家強(qiáng)制力為后盾。但在實(shí)際生產(chǎn)中，養(yǎng)殖戶不可能自覺地申報(bào)檢疫，必須在日常的監(jiān)督檢查、宣傳教育和依法處罰緊密結(jié)合的前提下迫使其申報(bào)，這些大量的工作只有最基層的官方獸醫(yī)才能完成。取消了官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格無形中弱化了動(dòng)物檢疫工作，多年努力形成的良好產(chǎn)地檢疫環(huán)境不復(fù)存在，養(yǎng)殖戶瞞報(bào)畜禽存欄“，一對(duì)一”監(jiān)管措施難以到位，不報(bào)檢出售動(dòng)物現(xiàn)象普遍存在。

基層執(zhí)法力量薄弱，專業(yè)設(shè)備資源缺乏

農(nóng)業(yè)執(zhí)法關(guān)乎百姓切身利益，對(duì)執(zhí)法人員素質(zhì)、數(shù)量、裝備配置、技術(shù)水平要求都很高，A縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法涵蓋種子、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等多項(xiàng)工作，但執(zhí)法人員僅有幾個(gè)，人員配備不足，力量比較薄弱。大部分人員非法律專業(yè)，且基層工作又多又雜又亂，農(nóng)業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)會(huì)和時(shí)間較少，對(duì)農(nóng)業(yè)法律知識(shí)不熟悉，在具體執(zhí)法過程中處理案件能力明顯欠缺。辦公條件及辦案設(shè)備更是簡(jiǎn)單、簡(jiǎn)陋，僅有30m2的辦公室和簡(jiǎn)單的辦公設(shè)施如桌椅、電腦、打印機(jī)等，無專用車輛及必要的執(zhí)法設(shè)備，接到案件線索和日常監(jiān)督檢查都要向機(jī)關(guān)事務(wù)局申請(qǐng)派車，使隨機(jī)性、偶然性很強(qiáng)的執(zhí)法行為變成被動(dòng)執(zhí)法、等著執(zhí)法，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效力。

產(chǎn)生問題的原因

領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，綜合執(zhí)法改革相對(duì)緩慢

相關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革工作重視不夠，思想認(rèn)識(shí)和工作措施不到位，只是依據(jù)《中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2018〕61號(hào))簡(jiǎn)單地落實(shí)，劃轉(zhuǎn)了人員，組建了隊(duì)伍。但在解決農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的身份、編制、裝備、經(jīng)費(fèi)等細(xì)節(jié)工作進(jìn)展緩慢，難以形成高效農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法環(huán)境和專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，造成了有法難依，執(zhí)法不力的不良局面。

簡(jiǎn)單“一刀切”，忽視動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的關(guān)系

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督*的特點(diǎn)是專業(yè)性，需要具備獸醫(yī)專業(yè)資質(zhì)的技術(shù)人員擔(dān)任。一些機(jī)構(gòu)在推進(jìn)落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中，混淆農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的關(guān)系，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是履行法律、法規(guī)賦予的行政職能，是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，打擊違法犯罪，維護(hù)群眾合法權(quán)益的手段，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等行業(yè)管理為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)，二者有密不可分的聯(lián)系。沒有充分認(rèn)識(shí)到動(dòng)物防疫監(jiān)督和執(zhí)法的內(nèi)在邏輯以及相關(guān)工作的連續(xù)性，撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，取消官方獸醫(yī)的行政執(zhí)法資格，弱化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督職能和動(dòng)物產(chǎn)地檢疫工作，一定程度上創(chuàng)造了從事畜禽養(yǎng)殖、販運(yùn)、屠宰人員投機(jī)鉆營，乘機(jī)違法的環(huán)境。

理順完善執(zhí)法機(jī)制，明確職能分工

明確農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)一農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱，明確單位性質(zhì)，提升行政地位，樹立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的權(quán)威形象。解決執(zhí)法人員的身份，明確工作方向，提升執(zhí)法效力，為銜接配合落實(shí)三項(xiàng)制度打下良好的基礎(chǔ)。

合理定編，壯大執(zhí)法隊(duì)伍農(nóng)業(yè)執(zhí)法，特別是《動(dòng)物防疫法》執(zhí)法面寬量大，往往要深入到養(yǎng)殖一線調(diào)查取證，沒有足夠的人力資源保障，難以提升執(zhí)法效力，打擊違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序。

理順綜合執(zhí)法與行業(yè)管理的關(guān)系行政許可、技術(shù)推廣、檢測(cè)檢疫等服務(wù)職能是行業(yè)監(jiān)管的主要組成部分，為綜合行政執(zhí)法提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。行業(yè)管理需要法律震懾為后盾，依法執(zhí)法需要行業(yè)管理為支撐，二者要明確各自職責(zé)，緊密協(xié)作，使農(nóng)業(yè)部門形成了執(zhí)法合力，達(dá)到執(zhí)法與服務(wù)“雙贏”的效果。

下放執(zhí)法權(quán)力，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定合理委托執(zhí)法權(quán)限，如日常行政檢查權(quán)、調(diào)查取證、臨時(shí)查扣違法工具等相關(guān)職能，細(xì)化明確二者責(zé)任，各盡其職，各負(fù)其責(zé)。再按屬地管理原則，吸納素質(zhì)高，能力強(qiáng)，具有敬業(yè)精神的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站官方獸醫(yī)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法成員，行使《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律的執(zhí)法工作。

提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)，樹立政府形象

長期以來，《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法是行業(yè)內(nèi)部的一項(xiàng)行政職能工作，沒有引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的高度重視，特別是實(shí)行綜合執(zhí)法的試點(diǎn)以來，業(yè)務(wù)部門不能管，執(zhí)法單位又力不能及，無證販運(yùn)、違法屠宰、不報(bào)檢未經(jīng)檢疫出售生豬現(xiàn)象隨處可見。從2020年官方公布的非洲豬瘟疫情信息中發(fā)病豬多數(shù)是販運(yùn)仔豬，而無育肥生產(chǎn)豬的報(bào)道這種不符合流行病學(xué)的現(xiàn)象和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部、公安部關(guān)于開展違法違規(guī)調(diào)運(yùn)生豬百日專項(xiàng)打擊行動(dòng)的效果中可以看出各地對(duì)《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法力度軟弱，體現(xiàn)了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)的遲緩和滯后，使《動(dòng)物防疫法》的作用不能發(fā)揮，震懾、壓制不了違法行為，造成疫情持續(xù)蔓延，生豬產(chǎn)能恢復(fù)緩慢。

落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，完善執(zhí)法設(shè)備為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提供必要的物質(zhì)保障，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。解決必要的專用交通工具、辦公場(chǎng)所、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、取證工具，將辦公經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，做到有案即出、有案必查、查而必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

整頓執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)打破參管公務(wù)員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍的界限，推行"凡進(jìn)必考"，公開選拔制度，挑選政治站位高、業(yè)務(wù)技術(shù)過硬、法律知識(shí)淵博，有膽識(shí)和膽量，具有敬業(yè)精神的一專多能人才充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，定期不定期的采用現(xiàn)場(chǎng)以案說法等多種方式，加強(qiáng)法制與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和水平。保證案情判斷清晰、條理清楚、執(zhí)法嚴(yán)明，提高法律的執(zhí)行效力，樹立良好的社會(huì)形象。